美国政治任命制度：金钱政治的“新瓶装旧酒”

美国总统选举进入最后倒计时，胜负不仅关系到谁将入主白宫，更关乎幕后“金主”的利益。长期以来，美国选举中资金实力雄厚的一方往往占有更大优势。总统候选人与“金主”之间形成“押注—回报”的默契，资本通过政治权力渗透影响社会方方面面，形成了与金钱深度绑定的“美式民主”。

美国政治运行，尤其是选人用人制度，对诸多事态发展起着关键作用。分析人士指出，在“美式民主”的庇护和浸润下，美国联邦人事制度发展逐渐变味，国内政坛乱象和闹剧频频上演，两个世纪前美国政治运行的历史旧影似又重现。

美国的政治任命制度起源于政党分肥制，即执政党将本党人员及支持者安插进政府部门，以此促进党内团结和奖励支持者。这一提法源于1832年纽约州参议员马尔西的一句名言——“赃物属于胜利者”。

分肥制是特定历史背景下的产物，最早可追溯到美国建国初期。联邦党和民主共和党构成了当时美国政坛主流力量，尽管开国元勋华盛顿本人未加入任何一派，但因其更偏向亲英的联邦党，国务院、财政部、战争部等重要部门最高长官均由联邦党人担任，开始出现政党分肥制的萌芽。

第二任总统约翰·亚当斯就任后，两党之争持续上演“拉锯战”，卸任之际老亚当斯“星夜任命”了一批联邦党人官员，进一步促使政党分肥制度走向成熟。第三任民主共和党籍总统托马斯·杰斐逊以“政治上可接受性”为由，撤换了大批联邦党人，由此开启政党分肥制之先河。

政党分肥制的制度化阶段发生在第七任总统安德鲁·杰克逊任职期间。1829年就任总统后，杰克逊立即实行“公职轮换制”，将追随者和支持者安插进入政府部门，打破了美国东部贵族对政府职位的垄断局面，美国由早期“绅士政府”时代进入了“大众政府”时代，此后政党分肥制逐步走向巅峰时期。

1881年美国总统詹姆斯·加菲尔德遇刺身亡，给美国国家政治体系敲响了警钟。彼时政党分肥制为商业资本所利用，买官卖官之风盛行，政府成为私企的“摇钱树”，行政部门的腐败甚嚣尘上。而此次事件的导火索就在于加菲尔德并未按照惯例给予支持者意向职务，这也意味着政党分肥制的政治生命进入了倒计时。

1883年，美国国会通过了《彭德尔顿法案》（又名《调整和改革美国文官制度的法律》），从制度层面入手改革文官选拔制度，标志着美国公务员制度正式建立。该法案以法律形式规定了官员的任免规则，首次确立功绩制原则，规定政府官员绝大部分由职业文官担任，仅将联邦政府中部分高级职位保留为“政治任命”。至此，美国政党分肥制度退出历史舞台。

然而，随着时间的推移，美国政治任命制度也开始暴露出弊端。尽管根据美国联邦政府道德办公室的规定，政治任命公职人员仅占联邦公务员的0.37%，约有9000个，分属四种基本类型：总统提名且需参议院听证确认，总统提名但不需要参议院确认，非职业高级行政人员，以及最低级别政治任命人员，但这种制度仍然存在诸多问题。

首先，参议院的确认过程过于漫长，不排除以“冗长演讲”的方式拖延任命，平均时间长达9个月，导致政府重要部门长期处于“管理真空”状态。其次，通过政治任命产生的公职人员一般会随着总统的变更而改变，其在职时间比民选公职人员以及公务员都短，平均在职2.5年，其中25%任职时间不到一年半，使得高级官员难以积累经验，工作效率和政绩大打折扣。

更重要的是，无论是政党分肥还是政治任命，本质上仍旧是金钱政治的老把戏。所谓的政治任命制度，也拥有了很大程度的随机性和不可预测性，严重影响政府工作的严肃性与权威性。

以特朗普任期为例，其惯用圈内熟人，有时个人能力和职业素养反而成为次要考虑，比如与特朗普私交甚好的私人医生罗尼·杰克逊就被提名为退伍军人事务部长。

此外，政治任命制度还为权钱交易披上了合法化外衣，为系统性和制度性腐败提供了滋生的温床。金钱政治的外衣之下，利益攸关方与政党候选人之间事实上已经达成默契的债权债务关系，甚至在此基础上形成“超级筹款人”制度。大选中，幕后金主通过大量捐款等方式支持心仪人选，资助方日后有机会进入政府部门核心圈层。

在奥巴马执政期间，曾为其筹集超过80万美元竞选资金的肥皂剧制片人科琳·贝尔被任命为美国驻匈牙利大使，而贝尔本人没有任何外交经验。据统计，奥巴马的主要捐助人中有近200人在政府中获得高级职位，其中，任命的大使占比高达57%。

特朗普时期，一些加勒比岛国和发达国家的大使一职甚至被明码标价。比如，房地产开发商戈登·桑德兰因向特朗普贡献100万美元的政治献金被任为美国驻欧盟的大使，驻奥地利、波兰这类国家的大使职位均被资助人占据。在特朗普四年任期内，国务卿是埃克森美孚公司的前董事长，白宫办公厅主任是洛克希德·马丁公司的前董事长，财政部长为摩根士丹利公司的前董事长，能源部长是雷神公司的前董事长，商务部长和劳工部长均由华尔街业界大亨担任。

2020年美国大选花费达到了惊人的140亿美元。拜登就任总统后，快速提名且任命了1000余名高级官员。不过，拜登的用人标准较前任要更为多元和专业化，但与此同时也更加注重“政治正确”。目前有超过200名已知的LGBTQ（性少数者）人士被任命为政府成员，创下美国历史上最高纪录。内阁人选有一半是女性，大多数是有色人种。

在两党轮流坐庄情况下，美国每四年就发生一次“饱狼换饿狼”游戏，政治任命制度培养的官员行为趋于短期化，行政能力普遍降低，政治权力极易成为牟利的工具。这样的金钱政治暴露了美国民主虚伪的一面，当政治成为利益集团的保护伞，民主沦为富人、资本家和精英阶层的玩物，美国的政治对立和社会撕裂也将更加严重。#美国大选前行情观察